ustrój konstytucyjny i proces prawotwórczy, Studia Administracja, Unwersytet Wrocławski ten folder nie ...

[ Pobierz całość w formacie PDF ]
I
Uchwalenie przez Zgromadzenie Narodowe (tj. połączony Sejm i Senat) w dniu
2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przyjęcie jej przez obywate-
li w referendum ogólnokrajowym zakończyło trwający od 1989 roku okres prowizorium
ustrojowego w Polsce. Prowizorium to wyrażało się istnieniem w tym czasie trzech aktów
normatywnych rangi konstytucyjnej, z których jeden pochodził jeszcze z okresu Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej (1944–1989; ofi cjalnie od 1952 roku). Akt ten w poważnym stop-
niu znowelizowano w latach 1982–1989 przez wprowadzenie do niego przepisów ustana-
wiających nowe lub przywracających dawniej istniejące (w latach 1921–1939) instytucje
ustrojowe, takie jak: odpowiedzialność konstytucyjna przed specjalnym organem władzy
sądowniczej – Trybunałem Stanu – najwyższych rangą funkcjonariuszy państwa, kontrola
konstytucyjności i legalności aktów normatywnych przekazana w ręce Trybunału Konsty-
tucyjnego, ombudsman, który występuje w Polsce pod nazwą Rzecznika Praw Obywatel-
skich, urząd Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej (istniał w latach 1921–1939 i w latach na-
stępnych na emigracji w Londynie oraz na terenie kraju w latach 1947–1952), przywrócenie
drugiej izby parlamentu – Senatu. Ważne ustrojowe zmiany przyniósł sam koniec 1989
roku, kiedy to wykreślono z obowiązującej jeszcze Konstytucji z 1952 roku zdecydowaną
większość odniesień do panującego uprzednio w Polsce systemu politycznego i gospodar-
czego, określanego przez samą konstytucję jako socjalistyczny, a przez jego przeciwników
jako komunistyczny.
Ustrój państwa, któremu Konstytucja z 1997 roku nadała prawne ramy, kształtowany
był świadomie przez jej twórców tak, aby odpowiadał następującym kryteriom:
a) pozostawał w zgodzie z polskimi, demokratycznymi tradycjami państwowymi;
b) był zaprzeczeniem złych doświadczeń politycznych okresu państwa autorytarnego tak
z lat 1926–1939, jak i w szczególności z lat 1944–1989, tj. okresu, w którym Polska znaj-
dowała się w radzieckiej strefi e wpływów, a władzę w niej sprawowała partia komuni-
styczna;
c) dawał wyraz ogólnoeuropejskim, demokratycznym i liberalnym tendencjom ustrojo-
wym, zwłaszcza w dziedzinie wolności i praw człowieka i obywatela;
d) uwzględniał zarówno pozytywne, jak i negatywne doświadczenia ustrojowe okresu
po 1989 roku.
Przyjęto zatem, że wśród podstaw, na których opierać się będzie ustrój polityczny Rze-
czypospolitej Polskiej oraz życie społeczne i gospodarcze jej obywateli, znajdą się idee: su-
werenności Narodu rozumianego jako ogół wszystkich obywateli kraju, demokratyczne-
4
Piotr Winczorek
go państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, podziału
i wzajemnej równowagi władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), wykonawczej (prezydent
i Rada Ministrów) i sądowniczej (niezawisłe sądy i trybunały), pluralizmu politycznego,
wolności religijnej, neutralności fi lozofi cznej i wyznaniowej państwa, kojarzenia demokra-
cji bezpośredniej z pośrednią, subsydiarności i decentralizacji władzy publicznej, ochrony
praw mniejszości narodowych, wolności gospodarowania i zagwarantowania prawa włas-
ności.
Konstytucja z 1997 roku zawiera bardzo obszerny katalog wolności i praw człowieka
i obywatela. Jest on, co do istoty, a nawet szczegółów, wzorowany na podobnych kata-
logach, zawartych w innych współczesnych konstytucjach europejskich, a także na ure-
gulowaniach międzynarodowych. Obejmuje on wolności i prawa osobiste, polityczne,
ekonomiczne, społeczne i gospodarcze wraz z instytucjonalnymi gwarancjami ich prze-
strzegania.
II
Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej określić można jako zracjonalizowany sy-
stem parlamentarno-gabinetowy. Rząd i jego szef – Prezes Rady Ministrów (premier) po-
woływany jest przez prezydenta, jednakże aby mógł podjąć i prowadzić właściwą mu
działalność publiczną, musi uzyskać i zachować w czasie swego urzędowania zaufanie
większości parlamentarnej (Sejmu). Oznacza to w praktyce, że rządy w Polsce tworzone
są przez zwycięskie w wyborach do Sejmu partie polityczne i ich koalicje. Możliwe jest:
udzielenie rządowi jako całości wotum zaufania, uchwalenie wobec niego wotum nieufno-
ści albo uchwalenie wotum nieufności w stosunku do poszczególnego ministra. W przy-
padku przyjęcia wotum nieufności wobec rządu, jest ono skuteczne jedynie wówczas, gdy
Sejm bezwzględną większością głosów wybierze nowego premiera na miejsce usuwane-
go. Ta, zaczerpnięta z konstytucjonalizmu niemieckiego, zasada (tzw. konstruktywnego
wotum nieufności) jest elementem racjonalizacji systemu parlamentarno-gabinetowego
w duchu systemu kanclerskiego. Jej wprowadzenie w Polsce w 1997 roku wraz z inny-
mi czynnikami (np. względnym ustabilizowaniem się układu partyjnego w parlamencie)
przyczyniło się do zaniku nietrwałości i chwiejności kolejnych ekip rządowych, jakie
w latach poprzedzających przyjęcie obecnej Konstytucji (tj. 1989–1997) były stałym skład-
nikiem wydarzeń politycznych w Polsce. Jednocześnie premier uzyskał stosunkowo silną
pozycję w ramach rządu. To on decyduje o składzie gabinetu, obsadzie licznych stanowisk
w administracji rządowej oraz o podstawowych kierunkach polityki państwa. Skrępowa-
ny jednak często bywa przez układ sił partyjnych, wspierających w parlamencie prowa-
dzony przez niego rząd.
Głową państwa jest prezydent. W latach 1989–1990 pochodził on z wyborów pośred-
nich, dokonywanych przez członków Zgromadzenia Narodowego. W ten sposób urząd
ten został powierzony gen. Wojciechowi Jaruzelskiemu, który jednak po kilkunastu mie-
siącach ustąpił ze stanowiska. Od 1990 roku prezydent powoływany jest w wyborach bez-
pośrednich w jednej lub dwóch turach głosowania powszechnego na 5-letnią kadencję,
którą można powtórzyć tylko jeden raz. Wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym
Ustrój konstytucyjny i proces prawotwórczy
5
wyraźnie wzmocnił jego demokratyczną legitymację. Tak powołany na ten urząd został
Lech Wałęsa (na jedną kadencję), Aleksander Kwaśniewski (na dwie kadencje) i Lech Ka-
czyński (w 2005 roku; jego kadencja kończy się w 2010 roku).
Konstytucja zakreśla zadania prezydenta dosyć szeroko. Jest on „najwyższym przedsta-
wicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej”. Jest cywil-
nym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych, „czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na stra-
ży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego
terytorium”. Wykonując te zadania, prezydent korzysta z szeregu kompetencji konstytu-
cyjnych i ustawowych, z których najważniejsze to: prawo powoływania na liczne stanowi-
ska w aparacie państwowym (sędziowie, ambasadorowie) i w Siłach Zbrojnych (np. szef
Sztabu Generalnego), ratyfi kacja umów międzynarodowych, prawo weta zawieszającego
w stosunku do ustaw (weto podlega rozpoznaniu przez Sejm i może być odrzucone więk-
szością 3/5 głosów), prawo kierowania ustaw i umów międzynarodowych do Trybuna-
łu Konstytucyjnego celem zbadania ich konstytucyjności. Do jego kompetencji należy też
skracanie w niektórych przypadkach (nieuchwalenie na czas budżetu państwa, brak moż-
liwości utworzenia rządu) kadencji parlamentu i rozpisywanie przedterminowych wybo-
rów. Prezydent ma prawo wprowadzenia, na wniosek Rady Ministrów, stanu wojennego
i stanu wyjątkowego. Pod rządami Konstytucji z 1997 roku nie zdarzyło się dotychczas ani
skrócenie przez prezydenta kadencji parlamentu, ani ogłoszenie któregoś z wyżej wymie-
nionych stanów nadzwyczajnych.
Niektóre z kompetencji prezydenta wykonywane są jako tzw. prerogatywy, tj. takie
uprawnienia, z których korzystanie nie wymaga zgody (kontrasygnaty) premiera. Pozo-
stałe, a stanowią jednak większość, takiej kontrasygnacie podlegają. Oznacza to, że szef
rządu może ze skutkiem prawnie wiążącym odmówić swej zgody, przez co akt władczy
prezydenta nie dochodzi do skutku. Natomiast w wyniku dokonanej kontrasygnaty, pre-
mier bierze na siebie odpowiedzialność parlamentarną przed Sejmem za ten akt.
Prezydent nie odpowiada przed parlamentem za swoje działania, odpowiada natomiast
przed Trybunałem Stanu za łamanie konstytucji i ustaw, a także za popełnienie przestęp-
stwa. W razie skazania zostaje złożony z urzędu. W tym miejscu można zasygnalizować,
że przypadek taki nigdy się nie zdarzył. Co więcej, mechanizm odpowiedzialności kon-
stytucyjnej jest praktycznie nieczynny. Trybunał Stanu w całym okresie swojego istnienia
(tj. od 1982 roku) orzekł prawomocnie tylko w jednym przypadku (ministra). Nie wynika
to z faktu, iż nie występują przypadki, w których mógłby być uruchomiony, lecz z powo-
du trudności o charakterze polityczno-proceduralnym, związanych z koniecznością uzy-
skania w parlamencie bardzo silnego poparcia dla wniosku w sprawie oskarżenia danego
funkcjonariusza państwowego.
Sejm i Senat są organami władzy ustawodawczej, jednakże ich rola ustrojowa jest róż-
na. Oba te organy pochodzą z wyborów powszechnych, bezpośrednich i są wyłaniane
w głosowaniu tajnym na 4-letnie, równe kadencje. Sejm może skrócić swoją kadencję więk-
szością 2/3 konstytucyjnej liczby posłów. Oznacza to jednocześnie skrócenie kadencji Se-
natu i konieczność rozpisania przez prezydenta przedterminowych wyborów do obu izb
parlamentu. Posłowie do Sejmu, których jest 460, wybierani są w okręgach wielomanda-
towych na podstawie ordynacji proporcjonalnej; senatorowie (w liczbie 100) w okręgach
dwumandatowych na podstawie ordynacji większościowej.
6
Piotr Winczorek
Sejm jest nie tylko organem, do którego należy uchwalanie ustaw, ale także kontrola
nad działalnością rządu i administracji państwowej oraz powoływanie na liczne stanowi-
ska w innych organach władzy publicznej (np. Trybunale Stanu i Trybunale Konstytucyj-
nym). Rola Senatu sprowadza się w zdecydowanej mierze do uczestnictwa w procesie le-
gislacyjnym (o czym dalej).
Instytucją demokracji bezpośredniej w Polsce jest referendum. Istnieje kilka ich rodza-
jów, a mianowicie referenda ogólnokrajowe: (a) zatwierdzające niektóre zmiany w Kon-
stytucji, (b) w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa, (c) wyrażające zgodę
na ratyfi kację przez prezydenta umowy międzynarodowej, mocą której Polska przekazuje
organowi lub organizacji międzynarodowej część kompetencji swoich władz publicznych
oraz referenda lokalne, (d) w sprawach merytorycznych dotyczących danej jednostki sa-
morządu terytorialnego, (e) w sprawie odwołania wykonawczego organu samorządu.
W latach 1989–2009 odbyły się w Polsce 4 referenda z udziałem ogółu obywateli. Dwa
z nich dotyczyły spraw o charakterze ogólnopaństwowym (por. wyżej „b”). Nie przynio-
sły one rezultatów z powodu braku odpowiedniej frekwencji głosujących. Ponadto prze-
prowadzone zostało referendum dotyczące zatwierdzenia nowej konstytucji, o czym była
wyżej mowa. Odbyło się też takie, w którym obywatele upoważnili prezydenta do ratyfi -
kacji traktatu akcesyjnego do Unii Europejskiej (por. wyżej „c”). Oba przyniosły rezulta-
ty pozytywne i wiążące. Znacznie więcej przeprowadzanych jest referendów lokalnych.
W większości przypadków dotyczą one odwołania organów stanowiących samorządu
(por. wyżej „e”). Rzadko jednak dają one wyniki wiążące z powodu zbyt niskiej frekwencji
głosujących.
Niezwykle ważne miejsce w systemie ustrojowym Rzeczypospolitej Polskiej zajmu-
je Trybunał Konstytucyjny. Pierwszy skład tego Trybunału podjął działania w 1986 roku.
Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w liczbie 15 powoływani są spośród wybitnych
prawników indywidualnie, na 9-letnie, jednorazowe kadencje. Trybunał orzeka w spra-
wach zgodności umów międzynarodowych, ustaw i innych aktów normatywnych z Kon-
stytucją (kontrola konstytucyjności), a rozporządzeń wykonawczych wobec ustaw oraz
innych aktów normatywnych (np. normatywnych uchwał Sejmu – ich przykładem jest re-
gulamin Sejmu) także z ustawami (kontrola legalności). Podejmuje on sprawy na wniosek
upoważnionych konstytucyjnie podmiotów, między innymi – prezydenta, posłów, sena-
torów, marszałków Sejmu i Senatu oraz premiera. Z wyłączeniem prezydenta, który może
wnioskować o skontrolowanie konstytucyjności ustawy przed jej podpisaniem i ogłosze-
niem (a umowy międzynarodowej przed jej ratyfi kowaniem), innym podmiotom przysłu-
guje jedynie prawo uruchomienia kontroli następczej, tj. przeprowadzanej po wejściu aktu
normatywnego w życie. Trybunał zajmuje się aktami normatywnymi o ogólnokrajowym
zasięgu obowiązywania. Nie podlegają jego kognicji akty normatywne tzw. prawa miej-
scowego, to jest stanowione przez organy władzy lokalnej (samorządowej i rządowej).
Do 1999 roku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność usta-
wy z Konstytucją w całości lub części podlegały odrzuceniu przez Sejm. Obecnie wszyst-
kie orzeczenia Trybunału są ostateczne i powszechnie obowiązujące. Poza wnioskami
do Trybunału, znane są też inne instytucje prawne pozwalające na podjęcie kontroli kon-
stytucyjności lub legalności prawa. Należą do nich pytania prawne, kierowane do Trybu-
nału przez sąd i dotyczące konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego, na podsta-
[ Pobierz całość w formacie PDF ]

  • zanotowane.pl
  • doc.pisz.pl
  • pdf.pisz.pl
  • emaginacja.xlx.pl

    •